Почему Совет Безопасности ООН рассмотрел проект резолюции по Сирии, а Россия и Китай наложили на него вето?

Совбез ООН

Россия и Китай наложили вето на резолюцию Совета Безопасности ООН, в которой осуждались действия властей Сирии, жестоко подавляющих протесты. По оценкам ООН, в результате этого были убиты более 2,7 тыс человек. 

Москва и Пекин в четвертый раз совместно заблокировали резолюции, выставленные на голосование в Совбезе: причем во всех случаях резолюции осуждали действия властей тех или иных государств, уличенных в масштабном применении насилия против собственных народов. Так, в 2008 году Россия и Китай не допустили принятии резолюции с критикой властей Зимбабве, а в 2007-м – Бирмы (Мьянмы), в 2004-м – Судана.

Дэвид Боско (David Bosco), профессор факультета международных отношений Американского университета (School of International Service, American University), автор книги «Правящая пятерка: Совет Безопасности ООН и создание современного мира» (Five to Rule Them All: The UN Security Council and the Making of the Modern World), отмечает: «Эта история демонстрирует, что Москва и Пекин склонны всемерно укреплять национальный суверенитет, а страны Запада считают возможным ослаблять его, если он вредит правам человека. На мой взгляд, это фундаментальная проблема. Любопытно, как распределились позиции сторон: Россия и Китай на одной стороне, страны Запада – на другой, а многие развивающиеся страны заняли центристскую позицию. К примеру, Бразилия, ЮАР, Индия и Ливан воздержались при голосовании. То есть мы наблюдаем идеологические различия внутри Совета Безопасности».

Макс Хилэйр (Max Hilaire), профессор Университета Моргана (Morgan State University), автор книги «Законодательство ООН и Совет Безопасности» (United Nations Law And The Security Council) напоминает, что Россия и Китай – союзники Сирии. По его мнению, непримиримость Москвы и Пекина была обусловлена ранее принятой резолюцией по Ливии, которую они не заблокировали: «На мой взгляд, тогда Россия и Китай не ожидали, что резолюция по Ливии даст основания для применения силы или для отстранения Каддафи от власти, потому что резолюция была направлена на защиту мирного населения. Безусловно, можно было предположить, что эта защита может быть невозможной без использования военной силы. Однако другой вопрос – можно ли было на ее основании прилагать усилия для свержения Каддафи».

«Вероятно, Россия и Китай сочли, что если они поддержат резолюцию, осуждающую действия режима Асада, то они подадут неверный сигнал: что Совбез использован странами Запада для того, чтобы ослабить правящий в Сирии режим, и что эта методика может быть использована везде», – продолжает Макс Хилэйр.

Инструмент вето

Правом вето обладают пять постоянных членов СБ ООН: США, Россия, Китай, Великобритания и Франция. По подсчетам исследовательской организации Форум Глобальной Политики (Global Policy Forum), за все время существования ООН вето использовалось 262 раза. Наиболее часто к нему прибегал СССР – 123 раза (с учетом правопреемника Советского Союза – России, которая применяла вето 6 раз). США его использовали 82 раза, Великобритания – 32, Франция – 18, Китай – 7 (впрочем, до 1971 года это место в Совбезе занимал представитель Тайваня, который использовал вето единожды). В ряде случаев вето накладывали одновременно две и более великих державы.

При подсчете также не учтены 43 вето, с помощью которых великие державы торпедировали назначение неугодных им кандидатур на пост Генерального Секретаря ООН.

Стоит отметить, что для блокирования важных резолюций, касающихся проблем международной безопасности, вето использовалось относительно нечасто.

Однако эта статистика – лишь верхушка айсберга. Существует так называемое «скрытое вето», которое активно используется великими державами. Подавляющее большинство заседаний Совета Безопасности проходит за закрытыми дверями. Поэтому постоянные члены Совбеза имеют возможность оказывать влияние на позиции непостоянных членов: одним из инструментов подобного давления и является «скрытое вето» – когда представитель одной из стран «Большой пятерки» заявляет, что используют вето в случае, если предлагаемая иными государствами версия резолюции будет поставлена на голосование. В итоге, чтобы добиться хоть какого-то результата, иные члены СБ вынуждены пересматривать свои позиции. Точное количество случаев применения «скрытого вето» неизвестно, очевидно лишь, что оно применялось много раз.

Устав ООН не разрешает использовать вето во время обсуждения процедурных вопросов. Неудобный для «Большой пятерки» вопрос может быть выставлен на обсуждение. Однако и здесь великие державы могут изменить ситуацию в свою пользу, настояв на том, чтобы Совбез не тратил время на обсуждение вопросов, у которых нет шансов (из-за угрозы наложения вето) дать результаты.

В январе 2004 года произошла показательная история. Франция представила на обсуждение Совбеза проект резолюции, целью которого была защита детей в зонах вооруженных конфликтов. В приложении к резолюции был внесен перечень стран, в которых в 2003 году проходили такие конфликты. Великобритания и Россия активно сопротивлялись тому, чтобы в перечень были включены Северная Ирландия и Чечня – если бы резолюция в этом виде была принята, то действия Лондона и Москвы стали бы подвергаться постоянному мониторингу агентств ООН. Поэтому обе державы заявили, что они «отказываются поддержать» предложенный текст – это была классическая формулировка «скрытого вето». В итоге, в приложении вместо понятия «вооруженный конфликт» было использовано определение «ситуация, вызывающая беспокойство». В этом виде резолюция 1539 и была принята.

«Скрытое вето» стало причиной того, что многие болезненные проблемы современности Советом Безопасности не обсуждались вообще, поскольку изначально было ясно, что соответствующая резолюция будет торпедирована. В ряде случаев использование «скрытого вето» приводило к ужасающим последствиям. Так произошло с Руандой. В этой стране проживают две этнические группы – хуту и тутси. В 1972 году власти страны (тогда в Руанде правили тутси) организовали убийства около 200 тыс хуту. В 1994 году резня вспыхнула с новой силой: на этот раз власть находилась в руках у хуту, которые организовали уничтожение около 940 тыс тутси и «умеренных» хуту. Из-за противодействия Франции, в семи резолюциях Совбеза по Руанде, приятых в 1994 году, слово «геноцид» не фигурировало, несмотря на то, что реальное положение дел в стране было хорошо известно.

Однако в случае с Сирией, «скрытое вето» не сработало. Профессор Макс Хилэйр считает, что отклонение резолюции по Сирии было ожидаемым: «Проект резолюции обычно не выставляется на голосование до тех пор, пока его авторы не уверены в том, что он будет одобрен. Если же резолюция выставлена на голосование преждевременно, когда точно известно, что она будет заблокирована с помощью вето – это делается исключительно по политическим причинам».

Эффективность вето

После окончания «холодной войны» вето применяют намного реже, чем в предыдущие десятилетия. Профессор Макс Хилэйр поясняет, что ныне «Совет Безопасности действует более эффективно и энергично, обсуждая вопросы, которым ранее уделялось меньше внимания во времена «холодной войны» – например, права человека или терроризм. Международная обстановка также серьезно изменилась: ныне стало сложно поддерживать правителей, которые их народы считают нелегитимными».

Вопрос о необходимости сохранения вето в его нынешнем виде также стоит на повестке дня: некоторые государства считают, что сохранение этого рычага власти в руках «большой пятерки» – не более чем анахронизм. Есть и более жесткие оценки: в 2010 году президент Ирана Махмуд Ахмадинежад назвал вето «сатанинским инструментом», который используется для «оказания давления и уничтожения подлинной природы человечества». Многие эксперты предлагают ограничить использование вето лишь проблемами, перечисленными в главе 7 Устава ООН «Действия в отношении угрозы миру, нарушений мира и актов агрессии».

Макс Хилэйр считает, что вето сыграло важную позитивную роль: «В предтече ООН – Лиге Наций – решения принимались большинством голосов, что давало возможность осудить действия великих держав и даже исключить их из состава этой организации. Без использования вето, ООН могла повторить судьбу Лиги Наций. То есть, институт вето помог сохранить ООН. В тоже время, вето иногда используется не по назначению – в интересах отдельных государств, а не всего международного сообщества».

Дэвид Боско также не думает, что вето будет упразднено в обозримом будущем: «На мой взгляд, вето останется, но его не будут использовать особенно часто – оно продолжит играть важную роль в международной политике».

Вето в Совбезе: как великие державы его применяют /Алекс Григорьев. // - "Голос Америки". - Стаття за 05.10.2011. - [Електронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.golos-ameriki.ru/content/veto-un-history-2011-10-05-131174423/246361.html.